Ago 29, 2022

La LOREICH

La Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y Comercialización de los Hidrocarburos fue aprobada por el entonces Congreso de la República el 21 de Agosto de 1975; y el presidente Carlos Andrés Pérez le puso el ejecútese el 29 de Agosto de ese mismo año. Fue el inicio de un camino largo y escarpado para una industria que llegó a ser referencia en el mundo y el sustento por muchos, muchos años del país y su democracia. Un relato que no olvida nombres ni personajes que son referentes, para lo bueno y lo malo, de unos hechos reales que forjan la verdadera historia de la industria petrolera venezolana.

Por Luis A. Pacheco*/La Gran Aldea

Aunque la LOREICH pudiera confundirse con el nombre de algún personaje de telenovelas, de esas a las cuales éramos tan adictos los venezolanos desde la inserción de la televisión como visitante consuetudinario en nuestras salas, es de hecho el acrónimo que identifica uno de los actos más relevantes de nuestra historia contemporánea: la mal llamada nacionalización del petróleo.

La Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y Comercialización de los Hidrocarburos (LOREICH) fue aprobada por el entonces Congreso de la República el 21 de Agosto de 1975, después de una larga y a ratos caldeada discusión nacional; el entonces presidente de la República, el señor Carlos Andrés Pérez, le puso el ejecútese, en compañía de su gabinete, el 29 de agosto de ese mismo año.

De esa manera se cerraba una larga etapa de la relación de Venezuela y los venezolanos con su industria fundamental, cuyos inicios podemos trazar a los descubrimientos de principios del siglo XX en la Costa Oriental del Lago de Maracaibo – Zumaque I (1914) y Barroso II (1922), y comenzaba una nueva etapa que se asomaba esperanzadora sin dejar de ser incierta.

De una manera simplificada, el Estado venezolano, con la Ley de 1975, culminaba un proceso de creciente control de la industria petrolera y de la renta que esta producía. Uno puede postular que el acto legal de estatización ocurre con la LOREICH, mientras que el proceso de “nacionalización” -que la industria estuviera cada vez más integrada al país- venía ocurriendo de manera orgánica desde los años ‘40, en particular después de la aprobación de la Ley de Hidrocarburos de 1943 durante el gobierno del general Isaías Medina Angarita.

“El proceso de nacionalización fue exitoso, y eso se debe en gran medida a las personas que lo llevaron adelante. Gente que tuvo el liderazgo y la entereza para buscar compromisos en un tema que era muy controversial”

Con el arribo de la democracia en 1958, Venezuela empieza a ejercer de manera más firme su soberanía sobre los recursos hidrocarburíferos. El Gobierno, haciendo uso de sus prerrogativas, aumentó la tasa de Impuesto sobre la Renta (ISLR) para la actividad petrolera, incrementando la participación del Estado a 65%. Rota la regla del fifty-fifty, el Estado haría uso del aumento unilateral en la tasa de ISLR para incrementar su participación, en la medida que las condiciones políticas así lo permitieran. Esta tendencia continuó hasta llegar a una participación del 95% del excedente operacional en los años previos a la nacionalización, lo que llegó a estrangular la inversión de las operadoras extranjeras.

De acuerdo con el economista Ramón Espinasa, en su indispensable trabajo El auge y el colapso de PDVSA a los treinta años de la nacionalización, la legislación plasmada en la LOREICH fue el resultado inevitable de las variables que venían motorizando el proceso de estatización:

“El proceso político que aumentaría el poder relativo del Estado venezolano a lo largo de la década de los sesenta hasta la nacionalización, tuvo como piedra angular la creación de la OPEP en 1960. Foro en el cual los Estados propietarios exportadores intercambiarían información y coordinarían políticas para aumentar su participación en el excedente petrolero y elaborarían en forma conjunta el objetivo común de nacionalizar la producción en sus territorios, como quedó establecido en la Resolución XVI.90 de 1968…”.

“La sostenida presión fiscal, el hostigamiento político, en el contexto de los movimientos nacionalistas de la década de los sesenta, el fin cierto de las concesiones en 1983, junto con la apertura de nuevas y prometedoras provincias petroleras en el Medio Oriente y el Norte de África, llevó a las empresas transnacionales a reducir drásticamente sus inversiones en Venezuela a lo largo de los sesenta, a favor de inversiones en otros territorios. Se llegó al extremo de transportar maquinarias y equipos del país hacia las nuevas provincias, lo cual trajo como consecuencia la promulgación de la Ley de Reversión de 1971, para detener el proceso de desinversión”.

“La estrategia de las compañías consistió en explotar al máximo las áreas bajo concesión con mínima inversión con un horizonte de muy corto plazo. La falta de inversión y la explotación intensiva llevaron irremediablemente al colapso de la producción a principios de los setenta”.

“En el ínterin ya casi dos generaciones de venezolanos habían pasado por la industria petrolera, en un principio personal poco capacitado, después profesionales y técnicos formados en las Universidades nacionales. Para principios de los setenta la industria petrolera transnacional en el país era manejada por venezolanos”.

“El país gradual e inexorablemente se movía hacia el control directo de la actividad petrolera. El discurso político abordó directamente el objetivo de la nacionalización a principios de los setenta. El catalizador, sin embargo, provino de eventos internacionales en el ámbito de la OPEP”.

Esta aparente inevitabilidad legal, política y financiera, descrita por Espinasa, no era garantía de que el proceso fuese a resultar exitoso. Los escollos organizacionales, políticos, así como los intereses de las operadoras y las posiciones ideológicas de las diversas facciones políticas en el Congreso no eran menores, y delineaban un probable escenario donde la transición al modelo estatal resultaría traumática y hasta destructiva de valor.

Los partidos tradicionales, COPEI y AD, y los partidos de izquierda, como el MEP y PCV, coincidían en la necesidad de la nacionalización, pero tenían diferencias importantes en el tipo de control y manejo que el Estado debía tener sobre las operaciones y las finanzas de las compañías que surgieran del proceso.

Por otro lado, algunos sectores de la sociedad temían que, con la nacionalización, la industria petrolera se politizaría convirtiéndose en otra “típica empresa del Estado”, donde la corrupción y el clientelismo la hicieran ineficiente. Algunos otros pensaban que los venezolanos no serían capaces de gestionar una industria tan compleja, ignorando que ya para ese entonces la gran mayoría de los técnicos, profesionales y gerentes eran venezolanos.

A esos técnicos venezolanos, en general, les preocupaba, no las razones políticas para la nacionalización, que apoyaban, sino más bien el efecto que un proceso mal diseñado o ejecutado tuviera en la eficiencia de la industria y el tema no menor de su desarrollo profesional por la inherencia política. Estas preocupaciones empiezan a emerger de manera pública en sendos congresos técnicos que se realizan en Maracaibo y Caracas en los meses de Mayo y Junio de 1974¹.

“Cualquier lista que se haga sería incompleta, pero sin duda a la cabeza de ella deben estar el presidente Carlos Andrés Pérez y su ministro de Minas e Hidrocarburos, el ingeniero Valentín Hernández Acosta”

Las discusiones en esos congresos subrayaron la desconfianza que parte del sector político mostraba en esos mismos venezolanos, a quienes consideraban agentes de las operadoras extranjeras y, en última instancia, incapaces de defender los intereses nacionales. Se puede decir que las fracturas entre el sector petrolero y el país político, que caracterizarían las siguientes décadas, ya estaban presentes al momento de la nacionalización; y que el acto legal se consumó a pesar de ellas, pero quedaron latentes para emerger destructivamente en el siglo XXI, pero esa es otra historia.

Al frío relato histórico hay que añadirle los actores, personajes de carne y hueso que son en definitiva los que conducen la puesta en escena. Hoy sabemos, o al menos hay un consenso mayoritario de que el proceso de nacionalización fue exitoso, y eso se debe en gran medida a las personas que lo llevaron adelante. Gente que tuvo el liderazgo y la entereza para buscar compromisos en un tema que era muy controversial.

Cualquier lista que se haga sería incompleta, pero sin duda a la cabeza de ella deben estar el presidente Carlos Andrés Pérez (CAP) y su ministro de Minas e Hidrocarburos, el ingeniero Valentín Hernández Acosta, quienes tuvieron que navegar aguas turbulentas y buscar los compromisos necesarios para garantizar que el proceso culminara de manera exitosa.

Del lado de los trabajadores petroleros, la narrativa debe resaltar el rol de la Agrupación de Orientación Petrolera (AGROPET), donde la figura más reconocida fue el geólogo Gustavo Coronel, quien sorpresivamente tendrá luego un rol en la primera junta directiva de la petrolera estatal. Esta asociación, como su nombre lo indica, nació con la intención de orientar a la sociedad civil y a los políticos acerca del negocio petrolero en un entorno donde se pensaba que el sector político podía tomar decisiones sin necesariamente entender todas las ramificaciones sobre el negocio.

La participación de AGROPET puede considerarse como contra natura, ya que la cultura organizacional no incentivaba este tipo de actuación pública, sino más bien todo lo contrario; tendría que transcurrir un cuarto de siglo para que el país volviera a oír de los “petroleros”, con los sucesos de los años 2002-2003.

De todas las discusiones alrededor de la LOREICH, quizás la más significativa por su impacto político entonces y luego durante la vida de la petrolera estatal, fue la que ocurrió alrededor del Artículo 5. Este artículo, a diferencia del texto propuesto por la Comisión Presidencial que había sido establecida por CAP, dejaba abierta la posibilidad de que la petrolera estatal estableciera asociaciones con entes privados si se estimara que fuera de conveniencia para el Estado. En el vocabulario de hoy en día, el Artículo 5 era una suerte de Plan B para el desarrollo de futuros proyectos petroleros de alta complejidad.

Como era obvio, este artículo de la propuesta de ley desató una tormenta política, tanto en el Parlamento como en los medios de la época. El argumento, en su forma más simplificada, giraba alrededor de ese temor atávico que tienen nuestras sociedades, y en particular, nuestros políticos, de la participación extranjera en lo que se consideran “sectores estratégicos” (mis comillas) y de la participación del capital privado en general.

El Presidente Pérez invirtió mucho de su capital político en apoyar la ley con todo y Artículo 5, y esta fue finalmente aprobada. De esa discusión quedaron siempre cicatrices: Juan Pablo Pérez Alfonzo denominó el proceso una “nacionalización chucuta” y el expresidente Rafael Caldera alcanzó a decir que era una “entrega del petróleo”. Paradójicamente, es durante la segunda presidencia de Caldera que el Artículo 5 tendrá su mayor aplicación como fundamento de la denominada Apertura Petrolera.

El modelo organizacional que finalmente se establece para la estatal petrolera es el de mantener las operadoras existentes (13 de ellas) con sus activos, personal y procesos corporativos, ahora de propiedad estatal, todas bajo la coordinación de una casa matriz, Petróleos de Venezuela, S.A. (PDVSA), creada según Decreto Presidencial No.1.123 del 30 de agosto de 1975.

A la cabeza de esa casa matriz, el presidente Pérez hace un nombramiento que resultará muy acertado, el general Rafael Alfonzo Ravard, un militar/ingeniero con una trayectoria profesional y gerencial intachable y que resultó aceptable tanto para el mundo político como para el mundo petrolero. Hay que recordar que las operadoras principales, entre ellas Creole y Shell (luego Lagoven y Maraven, respectivamente) eran ya dirigidas en Venezuela por venezolanos de mucha valía y seguramente tenían aspiraciones válidas de dirigir la industria.

En todo caso, hoy podemos decir, a la luz de la evidencia histórica, que el proceso de nacionalización y el posterior desempeño de PDVSA y sus filiales, con sus luces y con sus sombras, no solo fue exitoso al mitigar los riesgos de la transición operativa y legal, sino que formó la base para la recuperación y crecimiento de una industria que transitaba una ruta de declinación operacional y financiera.

Sin embargo, la estatización de la industria no eliminó las tensiones que históricamente habían existido entre la industria en cabeza de las operadoras extranjeras y el Estado, sino que las trasladó al interior del Estado al transformarse este en dueño y empresario, y tener que resolver, entre muchos temas, cómo asumir los riesgos de inversión en el petróleo versus otros usos del erario público y manejar ahora las tensiones con una gerencia petrolera que ahora dormía bajo su misma carpa.

Hay que reconocer, que en las primeras de cambio los sectores políticos mantuvieron a PDVSA y sus filiales fuera de la politización que aquejaba a otras empresas del Estado, al menos inicialmente, pero como era de esperarse, esto no era sostenible. Ya en las administraciones de los presidentes Luis Herrera Campíns y Jaime Lusinchi, con la caída de los precios del petróleo, se empezaron a materializar las fracturas que yacían latentes desde las discusiones que dieron origen a PDVSA.

Por otro lado, el hecho de crear un monopolio estatal de la principal industria del país, no vino sin sus propios demonios que inevitablemente llevaron a su destrucción bajo las administraciones del presidente Hugo Chávez y el régimen de Nicolás Maduro. La posición ideológica de actores políticos como Alí Rodríguez Araque y Álvaro Silva Calderón, y de académicos como Gastón Parra Luzardo, Carlos Mendoza Potellá y Bernard Mommer, entre otros, reflejaban su insatisfacción con el proceso que condujo a la LOREICH y el desempeño de PDVSA y sus gerentes, a quienes no se cansaron de acusar de ser agentes de intereses extranjeros. Se empeñaron en reescribir la historia, pero con líneas torcidas.

La LOREICH es un documento corto (28 artículos), no obstante ocupa un lugar preeminente en nuestra historia petrolera, compartiendo podio con las Leyes de Hidrocarburos de 1920 y 1943. Es un documento producto de su tiempo y circunstancia y es así como debe ser juzgado. Lo mismo debe decirse del proceso mismo de nacionalización y de la creación de PDVSA y su posterior evolución.

La LOREICH no es un personaje de telenovela, pero sí quizá el libreto de una que, en este caso, no tuvo un final feliz.

(1)IX Congreso de Ingeniería, 19 y el 25 de Mayo de 1974, en el Hotel del Lago en Maracaibo. Entre el 8 y el 14 de Junio de 1974, en el Círculo Militar de Caracas, se llevó a cabo el III Congreso de Petróleo.

*Non-resident fellow at the Baker Institute Center for Energy Studies.