Jul 11, 2023

Ideas para un nuevo marco fiscal de los hidrocarburos

Jesús M. Aboud

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La Asociación Venezolana de Derecho Tributario ha anunciado su XX Jornadas con la tributación petrolera como tema único, y con la intención de concluir con recomendaciones para las bases de un “sistema fiscal razonable, flexible, cierto y ordenado”, y que sea la plataforma para la recuperación de la industria.

Algunos consideran que este no es tema para antes de un cambio político en Venezuela, pero mientras más temprano se aborde la discusión, más factible y sólido será el acuerdo político que se necesitará para aprobar un nuevo marco fiscal. Por otro lado, pareciera que, con los acuerdos recientemente celebrados con algunos socios privados de PDVSA, se están estableciendo cambios al marco fiscal en una manera de excesiva informalidad legal, una muestra de ello son el anuncio sobre la regalía y la titularidad de los condensados del Campo Perla.

Son varios los planes que se han propuesto para la recuperación de la industria del petróleo y del gas en Venezuela, y a pesar de advertir que ellos serían posibles con modificaciones al marco fiscal vigente, no ha habido propuestas específicas sobre el particular. La iniciativa de las jornadas debe precipitar una generación de ideas, sobre todo habiendo visto lo comprensivo que es su agenda. Con este trabajo se propone un marco fiscal para mejorar el atractivo de Venezuela para la inversión, y de esa manera aprovechar la ventana de oportunidad que se considera le resta a los combustibles fósiles como fuente de energía.

Es opinión de la mayoría de que el modelo de un Estado empresario petrolero dejó de ser viable, y en consecuencia, si se quisiera aprovechar la base de recursos de petróleo y gas, será necesario una política petrolera pragmática que le transfiera los roles de la inversión y de la operación a los privados.

El esquema fiscal actual está dictado por varias leyes, reglamentos y contratos que, a pesar de estar vigentes, se desconoce cuánto de ello ha sido recogido en los acuerdos recientemente celebrados con empresas privadas. Los elementos más importantes del marco fiscal son los siguientes:

1. una regalía fija del 30% y un impuesto de explotación para las empresas mixtas de 3,33% del valor del petróleo a boca de pozo, y un 20% para el caso del gas natural; la regalía para el petróleo es discrecionalmente rebajable hasta un 20% para los proyectos sin viabilidad económica de yacimientos maduros o de la Faja;
2. una tasa fija del impuesto sobre la renta del 50%;

• impuestos perfectamente debidos y de menor cuantía por consumo propio en las operaciones y por superficie de las áreas de los campos;

1. impuestos parafiscales que no tienen relación con la responsabilidad de un operador petrolero, como lo son los de droga, desarrollo social, científico y de tecnología;
2. un impuesto por exportación, de menor impacto, y que trata de marcar una justa diferencia entre el hidrocarburo consumido en el país y el exportado;
3. dos impuestos denominados como de precios extraordinarios y exorbitantes que se activan a partir de cierto precio y que buscan capturar mayor participación fiscal cuando el petróleo es exportado y la ganancia es extraordinaria (windfall profit tax);

• el impuesto mínimo alternativo (impuesto sombra) que establece para las empresas mixtas un aporte fiscal de al menos el 50% de los ingresos brutos; y por último;
• un impuesto al dividendo.

Las tasas fijas de regalías e impuesto sobre la renta y el impuesto sombra, son elementos que producen un marco fiscal regresivo, lo cual provoca inviabilidad económica cuando los precios son bajos, y de no combinarse con otro mecanismo, fallan en producir un mejor porcentaje de participación fiscal cuando los precios son altos.

Para analizar el marco fiscal actual se simuló el desarrollo conceptual del caso hipotético mostrado en el Anexo A. Este ejercicio evalúa el valor del proyecto, es decir, no considera los dividendos que le corresponderían al Estado como socio en el negocio, y tampoco la aplicación de los impuestos por precios extraordinarios y exorbitantes. Estos impuestos tenían como intención aumentar la participación fiscal en situaciones de precios altos, haciéndolos función del precio de realización y del precio que se haya utilizado para el presupuesto nacional. Sin embargo, a pesar de los precios altos antes del 2015, solo se tiene información de que hubo pago por este concepto en el 2008, por lo que pudiera entenderse que se descartó su aplicación.

La simulación resulta en un government take ⁽¹⁾ del 100% a 54 $/b y 74% a 120 $/b (Figura 1), resultando en un comportamiento fuertemente regresivo, que, de nuevo, pretendió corregirse con los impuestos por precios extraordinarios y exorbitantes.

Aun sin la consideración de esos impuestos, con precios entre 60 $/b y 80 $/b, el government take varía entre 90% y 80%, lo que pudiera no ser competitivo ni suficientemente atractivo para la inversión. Con el nivel de madurez de los campos venezolanos y con el marco fiscal vigente, posiblemente una parte importante del portafolio de oportunidades de exploración y producción no tendría el suficiente atractivo que se quiere para un debido aprovechamiento de la base de recursos del país.

De manera que el marco fiscal para los hidrocarburos en Venezuela debe ser reemplazado por uno moderno y cónsono con la necesidad de estimular la inversión privada. Un marco fiscal moderno debe ser progresivo para que la viabilidad económica no desaparezca por precios bajos, y contener un mecanismo sencillo y automático para aumentar la proporción de la participación fiscal, a medida que las circunstancias de precios lo permitan. Esto se puede lograr con tasas variables para la regalía y el impuesto sobre la renta, lo cual es el punto central de esta propuesta. La regalía también puede estar sujeta a otras variables, pero el precio es la más universal y la de mayor simplicidad y claridad en su aplicación. Una tasa variable solo para la regalía también podría generar un esquema fiscal progresivo, pero acompañarlo con una tasa variable del impuesto sobre la renta permite una diferenciación por la capacidad intrínseca de generar ganancias de los proyectos.

La propuesta consiste en una regalía y tasas de impuesto sobre la renta variables con el precio del petróleo, una contraprestación especial en forma de regalía adicional a partir de cierto precio, mantener el impuesto por superficie, por consumo propio, por exportación y dividendos, y descartar el resto del marco fiscal vigente.

La Figura 2a ilustra la propuesta para la función de regalía y ventaja especial. La función se compone de tres (3) puntos. El punto A sería el Piso de la función y establece un valor de regalía mínima, así como el precio hasta el cual aplica; el punto B sería el Techo dado por un precio y una regalía máxima; y un punto C que sería el máximo de la regalía más la ventaja especial. En cuanto al gas asociado, se propone un trato preferencial con un Techo más bajo que el del crudo, a los efectos de apalancar su desarrollo y aprovechamiento.

En cuanto al impuesto sobre la renta (Figura 2b), también se propone una función con dos puntos de inflexión. El punto D por debajo del cual la tasa sería un mínimo, y de allí crecería hasta el 50%, al llegar al punto E, a partir del cual se mantiene constante.

LA Figura 3 es el resultado de la evaluación económica del mismo desarrollo detallado en el Anexo A, utilizando como premisa los porcentajes y precios para los puntos de las funciones como sigue: A: 20$/b y 1%; B: 90$/b y 30%; C: 120 $/b y 40%; D: 30$/b y 34%; y E: 60$/b y 50%.

Con esta propuesta el government take pasa a ser progresivo creciendo de 65% a 40 $/b hasta 74% a 90 $/b. A partir de ese punto, pasa a ser regresivo de nuevo porque la tasa del impuesto sobre la renta y la regalía se mantienen fijas. Con la ventaja especial, el government take sigue creciendo hasta un 78% a 120 $/b. Esta contraprestación especial pudiera ser uno de los elementos de la oferta en una licitación, o ser negociado cuando se tratase de adjudicaciones directas. Con estas funciones de regalías y tasas de impuestos sobre la renta no existe viabilidad económica cuando el precio se acerca a los 30 $/b, riesgo que asume el inversionista.

Con esta propuesta la regalía continúa siendo el componente más importante de la participación fiscal, es de simple aplicación y permite reducir significativamente la discrecionalidad del regulador en este particular.

En resumen, un nuevo marco fiscal para los hidrocarburos en Venezuela es altamente conveniente para aprovechar la base de recursos del país y para ajustarse a las realidades del país y del futuro de la energía fósil. El agotamiento de los campos venezolanos, el deterioro de la infraestructura y las crecientes obligaciones ambientales hacen imperativo un marco fiscal más atractivo a la inversión. Esta propuesta de tasas de regalía e impuesto sobre la renta logra una repartición de beneficios entre el Estado y el inversionista que permite, por un lado, apalancar los proyectos en casos de precios bajos, asegurando así maximizar la inversión, y por el otro, aumentar la proporción de participación fiscal a medida que sube el precio. En general, los porcentajes de government take son adecuados para competir favorablemente por inversiones. Otra ventaja de esta propuesta es lo simple de su aplicación, dejando poco margen para la discrecionalidad del regulador y para el surgimiento de controversias.

Queda pendiente discutir sobre si una misma función de regalía debería aplicar a la universalidad de los casos, o si permitir la posibilidad de que sea ajustada a las características o condiciones de cada campo o contrato, o al tipo de crudo.

Una recomendación para los que se dediquen a este tema es que el marco fiscal sea evaluado como un todo, es decir, que sus componentes no sean analizados separadamente. Y lo otro es que la validez de las propuestas sea soportada por simulaciones económicas de casos que recojan la realidad de los campos de petróleo y gas de Venezuela.

Por último, este trabajo ha sido escrito como una versión resumida para su publicación en la revista Petroleum Newsletter. Pero la intención es completar los argumentos que soportan la propuesta, para finalmente presentarlo en las Jornadas sobre Tributación Petrolera.