Mar 10, 2021

VENEZUELA

La ley de Hidrocarburos de 1943

Consenso y Oportunidad

Por Robny Jáuregui

(Tomado de PETROLEO Y SOCIEDAD VENEZOLANA )

Considerada como uno de los instrumentos jurídicos más importantes que Venezuela haya tenido en su historia. Fue sancionada por el Congreso Nacional el 13 de Marzo de 1943 y publicada en el número 31 (Extraordinario) de la Gaceta Oficial 1943.

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La primera ley de hidrocarburos fue promulgada en 1920, por el ilustre médico falconiano Gumersindo Torres (1875-1947), a la sazón de ser nombrado Ministro de Fomento. Fueron muchas las reformas a esta primera ley: 1921, 1922, 1925, 1928, 1935, 1936 y 1938, hasta llegar a la Ley de Hidrocarburos de 1943. Vale señalar que cada concesión  petrolera se manejaba de acuerdo a su respectiva ley vinculada al periodo de negociación, lo cual hacía engorrosa la administración e igualmente imposible obtener los beneficios progresivos de cada nueva ley. Una ley mejor estructurada y que le daba al Estado un mayor control sobre el negocio petrolero, se daba un nuevo inicio general de las concesiones por 40 años de duración (Para 1983 el final) y además obligaba a las transnacionales a refinar el 10% de la producción de petróleo anual dentro del territorio Venezolano, promoviendo así una mayor oportunidad de trabajo en el país a los venezolanos. Esta Ley tuvo dos reformas posteriores en 1955 y 1967. (1)

a. Contexto Histórico

En medio de la II Guerra Mundial (1939-1945) se genera una contracción en la Tasa de Crecimiento Anual (TCA) de la producción mundial de petróleo, la cual venía con un nivel de 4,29% de 1930 a 1940. Pasando a 3,83% de 1940 a 1945 (2). Es decir, una caída o contracción en el 10% en la TCA. En el Gráfico Nº 1 se aprecia la tendencia creciente en la producción Petrolera mundial. Posteriormente se ampliará la TCA a 7,83% en la producción de 1950 con respecto a 1940, al pasar de 5,890 a 10,365 miles de barriles al día (MBD).

Por su parte, México en 1938 venía de un proceso de Nacionalización de su industria petrolera, por parte del presidente Lázaro Cárdenas.

Para 1941, el presidente Gral. Isaías Medina Angarita, por disposición de la constitución de la República de 1937, había creado la comisión de estudios de legislación fiscal (3). Se promulgó la primera Ley del Impuesto Sobre la Renta en 1942 que obligaba a las petroleras a pagar impuestos (antes exentos), con una tasa 9,5%, a las empresas cuyos beneficios anuales superaban los 2 millones de Bolívares y limita su cuota de producción. Las compañías petroleras concesionarias debían entregar la mitad de sus ganancias a la nación. Esto se llamó el Fifty-Fifty.

Venezuela había roto relaciones diplomáticas desde Diciembre de 1941 con los países del Eje (Alemania, Japón e Italia). La operación Westindien (Operación Neuland para los alemanes) fue una operación militar de los submarinos alemanes en el Mar Caribe del 16 de Febrero al 16 de Marzo de 1942 que tenía por objetivo destruir los buques cargados con petróleo venezolano que llegaban a las refinerías de Aruba, Curazao y Trinidad, y así cortar el suministro de combustible a Canadá, Estados Unidos y el Reino Unido. La Armada alemana torpedeó los tanqueros Pedernales y Arkansas, y hundieron el San Nicolás, el Tía Juana, el San Rafael, Oranjestad, Rafaela, y el Monagas, este último de bandera venezolana.

En el plano internacional, la política del “Buen Vecino” asumida por la administración del presidente Franklin Delano Roosevelt, implicaba el reconocimiento de la soberanía y el apoyo a los países de América para su crecimiento material, una vez superada la guerra. (4)

Las empresas que explotaban el crudo en el país para ese momento eran el Grupo Shell (Caribean Petroleum Company, Venezuela Oil Concessions, Venezuela Oil Development), el grupo Standard oil (Standar Oil Company of Venezuela, Lago Petroleum Corporation), Mene Grande Oil Company, Socony Vacuum, Texas Company, Grupo Las Mercedes y Consolidada de Petróleo.

b. Los Hombres que intervinieron

El presidente Angarita, principal propulsor de la Reforma Petrolera de su mandato constitucional (1941-1945), nombró una comisión de juristas y expertos integrada por funcionarios del gabinete que le competía el tema : Gustavo Manrique Pananins (Procurador General de la República), Gustavo Herrera Grau (Ministro de Hacienda 1936, Ministro de Educación 1942-1943, Ministro de Fomento en 1943), Alfredo Machado Hernández (Ministro de Hacienda 1941-1943), Eugenio Mendoza Goiticoa (Ministro de Fomento 1942-1943), Arturo Uslar Pietri (Miembro de la Directiva del PDV, Secretario de la Presidencia 1941-1943, Ministro de Relaciones Interiores 1945, Candidato Presidencial en 1963), Manuel R. Egaña (Ministro de Fomento 1938-1941, Senador 1941-1945) en calidad de asesor.

Por otra parte, integran igualmente el equipo una lista de consultores jurídicos de ministerios o técnicos y expertos petroleros: Dr. Luis Loreto ( Magistrado de la Corte Suprema de Justicia ), Dr. Rafael Pizani (Magistrado de la Corte Federal 1945, Ministro de Educación 1958-1960), Geólogo Pedro Ignacio Aguerrevere (5), Dr. Luis Gerónimo Pietri (Ministro de Relaciones Interiores 1938-1941, Ministro de Comunicaciones 1937-1938, Senador del Congreso por Sucre 1943-1945), Dr. Ángel Demetrio Aguerrevere Vera, Carlos Pérez de la Cova (Geólogo de la Oficina Técnica de Petróleo, Ministro de Minas e Hidrocarburos en 1956), Dr. Alfredo Machado Hernández (Ministro de Hacienda 1941-1943, diplomático, abogado y economista), Julio Medina Angarita (Senador por el estado Táchira), Edmundo Luongo Cabello (Director de Hidrocarburos 1939-1943, Director del Departamento Técnico de Economía de Ministerio de Fomento 1943-1949, Ministro de Minas e Hidrocarburos 1952-1958 ) y Luis Herrera Figueredo .

Resalta el carácter civilista del general Medina Angarita al no incluir militares en las cuestiones de carácter petrolero de la nación. Demostrando igualmente, el alejamiento del Presidente de la institución armada. Lo cual fue un cambio de tendencia por parte del proyecto militarista tachirense encabezado por Juan Vicente Gómez, desde 1908.

El Jefe del Estado envió al Procurador Manrique Pacanins dos veces a Estados Unidos. Este fue atendido positivamente por las autoridades del gobierno de los Estados Unidos en Washington; pero recibió una fría recepción por parte de los gerentes petroleros en Nueva York (6)

Para el asesoramiento de la comisión se contrató a la United Geophysical Company, empresa que designó a los técnicos G. Ruby, Arthur Curtise y Herbert Huber (hijo de su homónimo ex presidente de los Estados Unidos), como enlace permanente. Resulta evidente la intención del gobierno de los Estados Unidos, a través de este grupo de asesores, de coadyuvar al desarrollo de una situación de equilibrio. De una negociación integradora. Por una parte, se ayudaba a Venezuela a dar un importante paso en el ejercicio de su soberanía. Por otra, esto se llevaba a cabo bajo unas condiciones aceptables para las empresas petroleras (7)

El Departamento de Estado de los Estados Unidos, por su parte, designo a Max Thornburg como asesor para la negociación. Max hizo todas las gestiones de negociación con los presidentes de las empresas concesionarias petroleras:

Todos aceptaron los términos y condiciones expuestos en el borrador que fue entregado al Ministro de Fomento para su evaluación con el equipo nacional. (8)

Hubo una comprensión del gobierno del presidente de los Estados Unidos, Roosevelt sobre el espíritu, propósito y razón de la reforma petrolera, las negociaciones con las empresas concesionarias se tornaron tensas, al punto que el gobierno de Medida Angarita se vio forzado a declarar persona no grata al presidente de la Creole. El ministro Fomento, Eugenio Mendoza Goiticoa, dio un ultimátum a las empresas internacionales y estas finalmente cedieron y acataron la nueva legislación.

Las comisiones de Fomento encargadas del estudio del proyecto por parte del Congreso de Venezuela estaban integradas por los siguientes comisiones legislativas:  

Cámara de Diputados: Alfonso Espinoza Trujillo (Economista, Diputado por Guárico, Ministro de Hacienda en 1945, Presidente del BCV de 1958-1960), Juan de Dios Celis Paredes (Gobernador del Dto. Federal 1943-1944), Vicente Millán Delpretti (Diputado por Monagas), Enrique Pimentel Parilli (Diputado por Trujillo), José Nicomedes Rivas (Diputado por Trujillo, Presidente del estado Bolívar y Ministro de Relaciones Interiores en 1943), Juan José Palacios (Diputado por Monagas por AD), José Salazar Domínguez (Diputado por el estado Sucre, Presidente del estado Sucre 1953-1958), Rosendo Lozada Hernández (Diputado por Aragua, Presidente del Concejo Supremo Electoral 1946), Julio Diez (Diputado por Falcón, Ministro de Obras y Comunicaciones 1943-1945) y Luis E. Santos Estella (Diputado por el Táchira, Vicepresidente del Congreso)

Por la Cámara del Senado: Manuel Simón Itriago (Presidente del Congreso), Julio Medina Angarita, Manuel R. Egaña (Senador por Guárico y Ministro de Fomento 1938-1941), José Martorano Battisti (Geólogo, Inspector de la Oficina Técnica del Ministerio de Fomento, Luego seria primer presidente de INTEVEP), Aníbal Paradisi Marrero (Diputado por el Estado Aragua), Luis Gerónimo Pietri (Consultor Jurídico del Ministerio de Fomento 1927-1935, Primer Ministro del Trabajo de Venezuela 1937-1938, Senador por Sucre) , J.M. Padilla y Pedro París (Ministro de Fomento 1936). (9)

c. Aspectos Positivos

Entre los aspectos positivos tenemos (3):

• Transformó conceptualmente la noción de “concesión”. Este concepto pasó de una simple relación contractual entre un arrendador y un arrendatario a la de un convenio entre dos socios. La distribución equitativa de las ganancias entre dichos socios se logró a través de la complementariedad de la Ley del Impuesto sobre la Renta (ISR) de 1942.
• Un aumento a 16,66% de la regalía de hidrocarburos del 15% que establecía la ley de 1938.
• Llegar a promulgar esta ley fue un complejo proceso de negociación mediante el cual tanto el gobierno como las empresas lograron satisfacer aquellos objetivos a los cuales cada quien asignaba mayor importancia. Todo ello bajo la mediación del gobierno americano.
• Las empresas petroleras internacionales se comprometieran a refinar 10% del crudo anual producido en Venezuela, a partir de lo cual se construyeron las grandes refinerías del país (4), a saber:

• Se extiende el periodo de extinción de la concesiones petroleras existentes a 40 años, con vencimiento en 1983.
• Se abrió un ciclo de inversiones de gran envergadura que elevó la producción petrolera de Venezuela de la manera siguiente:

• En el Gráfico Nº2 se observa el impacto de crecimiento que produjo la ley, la cual quintuplico la Tasa de crecimiento Anual en la producción de petróleo en Venezuela, al pasar en 13 años de 1930 a 1943 de 3,23% a 15% en el periodo de 1943 a 1950.

En este mismo sentido, se aprecia en el periodo de 27 años comprendidos entre 1943 y 1970 una TCA de 7,25%. Luego de la llegada de los progresistas de Acción Democrática en 1945 al poder, se ve reducida la TCA en los decenios de 1950-1960 a 6,66% y luego de la retoma del poder en 1958, la TCA disminuye a 2,65% en el decenio de 1960-1970.

d. Aspectos Negativos

• La fracción del parlamento de Acción Democrática salvo el voto, en la voz del diputado Juan Pablo Pérez Alfonzo, acompañado por Andrés Eloy Blanco y Luis Lander. Por no estar de acuerdo con la eliminación de la potestad de futuros reclamos financieros del estado por razones derivadas a eventos anteriores a la ley (Ambientales, fiscales etc.). Este proceso fue etiquetado como la “Cancelación del pasado” o la “Sanatoria absoluta de todo vicio anterior” (11)
• No deja explicito los términos y condiciones de la reversión de la concesión, dando base a los problemas de interpretación que condujeron a la promulgación en 1971 de la Ley de Bienes Afectos a Reversión en las Concesiones de Hidrocarburos.
• La intervención de la economía que proyectaron Medina y su gabinete, se explica por el lineamiento oficialista del Partido Democrático Venezolano (PDV). Destacando el carácter “transitorio” que tendría la intervención del Estado en la economía venezolana, tomando en cuenta el entorno de escasez de productos como consecuencia de la guerra. Pero también, se apoyó en tomar el ejemplo de Estados Unidos, que en circunstancias particulares apeló al “New Deal” para proteger a los más vulnerables ante los monopolios y promover la libre competencia. Los partidos políticos subsiguientes AD y COPEI solo PROFUNDIZARÁN la intervención económica del Estado, convirtiéndola a la postre en una sociedad “Capitalista de Estado”. (4)

Fue la Ley de Hidrocarburos de 1943 la mejor lograda y de más larga duración en la historia económica moderna de Venezuela. La cual impulsó el crecimiento en toda la cadena de producción de la industria petrolera venezolana: Exploración, Producción, Refinación, Transporte y Mercadeo. Cuya formula de éxito la encontramos en lograr el consenso de las partes y la adecuada oportunidad política internacional.

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Referencias

(1) Arias, Francisco (2020) La Ley de Hidrocarburos: 100 años Recuperado de https://www.camarapetrolera.org/la-ley-de-hidrocarburos-100-anos/

(2) Keating, Barry (S/F) Annual World crude Oil Production. Recuperado de https://www3.nd.edu/~busiforc/handouts/Data%20and%20Stories/time%20series/oil%20production/Oilproductiondata.html

(3) Moreno León, José Ignacio (1981) Profundización de la Nacionalización de la Industria Petrolera Venezolana. Pág. 210 y 211.

(4) Camacho, Francisco (2019) La política intervencionista a la economía venezolana de Isaías Medina Angarita en un contexto de guerra (1941-1945) Recuperado de https://www.redalyc.org/jatsRepo/880/88062542003/html/index.html

(5) Jáuregui, Robny (2021) Leopoldo Aguerrevere Ruiz – El ADN de la ingeniería venezolana. https://ptroleoysociedad.blogspot.com/2021/02/leopoldo-aguerrevere-ruiz-el-adn-de-la.html

(6) Grisanti, Luis (2019) Medina, Mendoza y la Reforma Petrolera de 1943. Recuperado de https://www.analitica.com/opinion/medina-mendoza-y-la-reforma-petrolera-de-1943/

(7) Fronjosa, Ernesto (2015) La ley de hidrocarburos de Venezuela de 1943. Un cambio radical en el concepto de concesión. Recuperado de https://www.researchgate.net/publication/280310908

(8) Departamento de estado USA ( S/F) The Chargé in Venezuela (Flack) to the Secretary of State Recuperado de https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1943v06/d680

(9) Vallenilla, Luis (1973) Auge, declinación y porvenir del petróleo venezolano. Pág. 140

(10) MEM (1984) PODE 1984. Petróleo y Otros Datos Estadísticos. Pág. 27

(11) Barberi, Luis ( ) De los pioneros a la empresa nacional 1921-1975. Pag. 225